В период 1994–1997 гг. в Республике Беларусь был принят ряд политических решений, направленных на закрепление теории государственного местного самоуправления как базовой модели для управления на местном уровне. За прошедшие три десятилетия внесенные в законодательство о местном самоуправлении изменения и дополнения, как правило, были направлены на усиление централизации управления, ограничение функций органов местного самоуправления и снижение возможностей участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне.

Вместе с тем за период существования суверенной Республики Беларусь произошли серьезные изменения экономического, демографического, информационного, социального и культурного характера, оказавшие огромное влияние на формирование ценностей и эволюционное развития беларусского общества.

Несоответствие существующей системы публичного управления целям демократического развития страны стало очевидно. Ее основные недостатки проявляются через устаревшую территориальную организацию власти, полную политическую, финансовую и управленческую зависимость местного самоуправления от государственной власти и, как следствие, блокирование потенциала саморазвития на местном и региональном уровнях. Усугубляют ситуацию низкие возможности для участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне и реализации гражданами Концепция местного самоуправления для новой Беларуси совместно с местными органами власти гражданских инициатив, в первую очередь — на самом близком к гражданам первичном уровне власти.

Дальнейшее развитие и укрепление современного государства требует переосмысления и обновления механизмов взаимодействия государства и гражданина — снижения роли государства и усиления роли гражданина.

Необходимы перемены и новые подходы в организации управления на местном уровне и в территориальной организации власти:

• внедрение в законодательство принципа субсидиарности

• децентрализация функциональных полномочий в системе административно-территориального устройства

• укрупнение территориальных сообществ

• переход органов управления от роли властной институции к роли партнера с объектами управления

• широкий доступ граждан и общественных объединений к принятию административных решений

• ориентация публичного управления не на задачи, а на эффективность их решения

Ряд социологических исследований и опросов, выполненных в Беларуси в предыдущие годы, также показывает устойчивый запрос общества на необходимость перемен в отношениях между государством и гражданином.

Местное самоуправление — один из институтов, позволяющий удовлетворить данный запрос.

В Беларуси модель местного самоуправления базируется на теории государственного местного самоуправления. Сущность данной теории заключается в том, что органы местного самоуправления рассматриваются в качестве органов государственного управления, а самоуправление — как одна из форм организации государственной власти.

Характерными отличиями данной теории являются: высокий уровень централизации управления, отождествление местного самоуправления и государственного управления на местах; прямое государственное управление на местах путем назначения представителя центральной власти в административно-территориальные единицы; строгая иерархия, выражающаяся в соподчиненности нижестоящих и вышестоящих звеньев управления и самоуправления.

Реализация государственной теории местного самоуправления приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а в крайних вариантах — к полному исчезновению местного самоуправления, его подмене местным государственным управлением. Существующая модель местного управления и самоуправления в Республике Беларусь — яркий пример такого крайнего варианта.

Централизованная система управления не справляется с основной задачей власти — обеспечением своим гражданам достойного уровня жизни, так как:

1. государственная власть в силу своей удаленности и концентрации на проблемах центрального правительства не может досконально представлять себе местные проблемы (указания исполняются, но часто не приносят жителям реальной пользы)

2. должностные лица мотивированы на исполнение вышестоящих указаний государственной власти в ущерб интересам местного населения (чиновники не зависят от местного населения и не подконтрольны ему)

3. принципы строгого соподчинения лишают государственных чиновников инициативы и самостоятельности

4. граждане лишены реальных возможностей осуществлять управление местными делами, что провоцирует патерналистские настроения в обществе

Кроме объективных недостатков самой модели государственного местного самоуправления, ее длительная реализация в Беларуси привела к обострению ряда проблем, особенно болезненно отразившихся на сельских территориях, а именно:

1. снижение качества и доступности публичных услуг, оказываемых органами госадминистрации (медицинские и транспортные услуги, социальная инфраструктура, дороги, благоустройство)

2. несогласованность местной политики социально-экономического развития с интересами местного населения

3. увеличение разрыва в уровне обеспечения социальных стандартов для городского и сельского населения

4. низкая инвестиционная привлекательность и упадок рынка труда сельских территорий

В результате эти проблемы усилили миграционные потоки из сельских территорий в столицу и другие крупные населенные пункты, усложнив демографическую ситуацию в большинстве административно-территориальных единиц (старение населения, обезлюднивание сельских территорий и некоторых районных центров).

Отсутствие надлежащей реакции на существующие проблемы сказалось на уровень доверия к местной власти. Если, по данным исследований НИСЭПИ, в период 2004-2010 гг. местным Советам депутатов доверяли 30-40% граждан, то опросы, проведенные Chatham House в январе — июле 2021 г., показали уровень доверия всего 21%.

Необходимость совершенствования действующей системы самоуправления в нашей стране подтверждают и социологические опросы, проведенные Институтом социологии НАН Беларуси в 2018 году. По результатам исследования, эту идею одобрили 73,5% минчан и большинство населения регионов. Среди населения Брестской, Минской, Гродненской, Витебской и Гомельской областей доля поддерживающих необходимость совершенствования работы органов местного самоуправления составила 66,4%, 60,2%, 55,1%, 54,8% и 43,5% соответственно (большинство населения Могилевской области — 60% жителей региона — затруднилось с выбором ответа на данный вопрос).

Консервация существующей системы несет в себе серьезные угрозы для развития общества и государственности:

1. укрепляются иждивенческие настроения и отстранённость граждан от общественных дел, теряется человеческий потенциал

2. снижается уровень доверия граждан к местной власти; возрастает разрыв между властью и гражданами

3. система управления государством не развивается и не совершенствуется

4. не развиваются формы прямого народовластия (участие граждан в принятии решений на местном уровне)

Необходима реформа, конечной целью которой является построение системы реального местного самоуправления посредством:

• децентрализации власти

• определения обоснованного административно-территориального устройства

• создания условий для развития гражданского общества

• Создание законодательной основы для реформы местного самоуправления и территориальной организации власти

• Проведение реформы территориальной организации власти

При подготовке реформы территориальной организации власти необходимо учитывать европейскую классификацию административно-территориальных единиц (Nomenclature of Units Administrative Statistic — NUTS) и опыт зарубежных стран, в частности Литвы, Латвии, Польши и Украины.

• Обеспечение доступности и качества публичных услуг

Кроме этого, необходимо обеспечить для должностных лиц органов местного самоуправления возможности для повышения квалификации.

• Достижение оптимального разделения полномочий между органами МСУ

  и органами государственной администрации

Органам местного самоуправления базового уровня предоставляются полномочия в соответствии с их кадровым, финансовым и инфраструктурным потенциалом и ресурсами на новой территориальной основе.

Государство может делегировать органам местного самоуправления полномочия органов государственной администрации. В этом случае полномочия передаются государством органам местного самоуправления на тот уровень их деятельности, на котором возможно и целесообразно их осуществлять с точки зрения кадрового, финансового и инфраструктурного потенциала. Вместе с полномочиями органам местного самоуправления также передаются ресурсы, необходимые для их реализации.

• Определение обоснованной территориальной основы для деятельности органов МСУ и органов государственной администрации с целью обеспечения доступности и надлежащего качества публичных услуг, которые предоставляются этими органами

Формирование критериев для административно-территориальных единиц разного уровня административно-территориального устройства государства осуществляется с учетом того, что:

1. административно-территориальное устройство состоит из двух уровней: базового и регионального (см. рис. 1)

2. территория административно-территориальной единицы является неразрывной

3. в пределах административно-территориальной единицы не может быть других административно-территориальных единиц того же уровня

4. территория административно-территориальной единицы базового уровня определяется с учетом доступности основных публичных услуг, которые предоставляются на базовом уровне (время прибытия для предоставления скорой медицинской помощи в срочных случаях и противопожарной помощи не должно превышать 30 минут)

Рис. 1. Сравнение действующей и предлагаемой системы

На базовом уровне (по европейской классификации NUTS‑4) функционируют органы местного самоуправления (сельские, поселковые, городские Советы и их исполнительные органы), а также структурные подразделения (представительства/представители) территориальных органов центральных органов государственной администрации.

Административно-территориальная единица — территориальная община (грамада). Предполагаемое количество — 160-200 административно-территориальных единиц.

На региональном (краевом) уровне (по европейской классификации NUTS‑3) функционируют: областные (краевые) Советы и их исполнительные органы, областные (краевые) государственные администрации общей компетенции, территориальные органы центральных органов государственной администрации. Административно-территориальная единица — область (край) + г. Минск.

Предполагаемое количество — 15-20 административно-территориальных единиц.

Областные (краевые) Советы — представительный орган местного самоуправления на региональном уровне, представляющий общие интересы территориальных общин сёл, посёлков, городов в пределах полномочий, определённых Конституцией и законами Республики Беларусь, а также полномочий, переданных им сельскими, поселковыми, городскими Советами.

Статус г. Минска регулируется отдельным законом.

Рис. 2. Планировочные районы

• Создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения исполнения органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий

Ниже представлены выдержки из концепции реформы местного самоуправления в Беларуси. Полностью с концепцией реформы можно ознакомиться в формате PDF . Чытаць па-беларуску. Read in English.

Исследование подготовлено в рамках проекта Belarus Beehive, координатор исследовательской и экспертной части проекта — Институт «Палітычная сфера».

Сообщение Концепция местного самоуправления для новой Беларуси появились сначала на Банк ідэй.