Необходимость реформирования пенсионной системы

Пенсионная система Беларуси была унаследована из СССР и не проходила глубоких структурных реформ за время независимости страны. До сих пор почти все пенсии выплачиваются в рамках распределительной пенсионной системы. Иными словами, текущие социальные взносы финансируют сегодняшние пенсионные выплаты. Такая система прекрасно работает при растущем и молодом населении и в условиях быстрого экономического роста, но вот при старении населения быстро входит в дефицит.

A Flourish chart

График 1 демонстрирует результаты симуляций двух базовых сценариев, не предполагающих пенсионной реформы. Базовый сценарий 1 предполагает, что коэффициент замещения остаётся на уровне 2019 года (39% от средней зарплаты), чтобы сохранить пенсии на этом уровне, бюджету придётся компенсировать всё больший и больший дефицит ФСЗН. К 2055 году этот дефицит превысит 5% ВВП, а затем будет колебаться в пределах 4-6% ВВП ежегодно. Базовый сценарий 2 предполагает, что дефицит ФСЗН остаётся на уровне 2019 года, а увеличение демографической нагрузки при нём компенсируется за счёт снижения пенсий. При этом сценарии отношение средней пенсии к средней зарплате (коэффициент замещения) к 2055 году опустится до 26%.

Держать дефицит ФСЗН под контролем в нынешней пенсионной системе можно только за счет снижения уровня жизни пенсионеров.

A Flourish chart

Необходимость реформировать пенсионную систему диктуется не только финансовыми соображениями, но и обусловлена также социальным запросом населения. Согласно опросу БЕРОК/ИПМ, проведенному в 2019 году, сами опрашиваемые поддерживают необходимость реформирования пенсионной системы.

Хотя о пенсиях граждане Беларуси начинают задумываться в основном лишь после 45 лет, доминируют в этих мыслях ощущения тревоги и страха.

Только 8.1% беларусов считают, что размера пенсии хватает для безбедной старости, а 71.8% называют пенсии низкими. При этом большинство все равно надеется на пенсии — для 71.4% государственная пенсия будет основным источником дохода, а накопления для жизни на пенсии делают лишь 3.7%. Дальнейшее повышение пенсионного возраста непопулярно: его как меру улучшения пенсионной системы называют всего 5.9% респондентов, в тоже время 68.4% ожидают этого повышения.

Кроме низкого размера пенсий, есть еще ряд характеристик, вызывающих негатив у людей:

➊ 52% респондентов считают, что служба в армии, уход за детьми и инвалидами должны быть включены в страховой стаж, то есть недавнее изменение должно быть отменено.

➋ 34.7% отмечают, что связь между заработками и отчислениями с одной стороны, и пенсиями с другой стороны, должна быть более сильной.

➌ 30.7% хотели бы устранить привилегии для некоторых категорий пенсионеров.

Симуляции пенсионных сценариев

Для моделирования пенсионных сценариев к разработанной демографической модели населения Беларуси были добавлены тренды участия в рынке труда и зарплаты агентов. Нами были рассмотрены основные сценарии реформ: 1) продолжение практики увеличения пенсионного возраста при сохранении консолидированной пенсионной системы; 2) варианты перехода на смешанную пенсионную систему, где некоторая часть отчислений продолжит идти на солидарную пенсию, а оставшаяся — на накопительную пенсию; 3) комбинация двух подходов.

Сценарий 1. Повышение пенсионного возраста

В сценарии 1 смоделированы потенциальные эффекты от увеличения пенсионного возраста и уравнивания возрастов выхода на пенсию для мужчин и женщин. График 2 демонстрирует симуляции трёх сценариев при которых пенсионная система остаётся консолидированной, а коэффициент замещения остаётся на уровне 2019 года (39%). Как следует из графика, простое выравнивание пенсионных возрастов до 63 лет (сценарий 63-63) не решает проблему в долгосрочной перспективе. Даже сценарий, при котором пенсионные возраста женщин и мужчин будут равны 65 годам, не способен полностью решить проблему дефицита. При этом сценарий 65-65 вряд ли можно считать приемлемым, так как средняя продолжительность жизни мужчин в Беларуси и так не превышает 70 лет.

A Flourish chart

Сценарий 2. Накопительный компонент

Стандартным решением проблемы дефицита пенсионного фонда при сокращающемся и стареющем населении в мире является введение накопительного компонента пенсии. В таком случае часть пенсионных накоплений отчисляются на специальные накопительные счета, и, выходя на пенсию, налогоплательщик получает часть пенсии из консолидированной системы и часть — исходя из того, что было накоплено (и преумножено в ходе инвестиций) на его персональном накопительном счёте.

При введении накопительного компонента часть пенсионных отчислений, идущих на накопительные счета граждан, будут выпадать из доходной части бюджета солидарных пенсий. Это означает что в переходном периоде образуется избыточный дефицит ФСЗН. В долгосрочном периоде этот дефицит будет частично или полностью компенсироваться за счёт уменьшения расходной части ФСЗН. График 3 показывает приведённый к настоящему дню суммарный дефицит ФСЗН до 2100 года в зависимости от доли пенсионных отчислений, идущих на накопительную часть. Эффективный процент зарплат, которые граждане Беларуси отчисляют в пенсионный фонд, составляет 18%. Как видно из вычислений, представленных на графике 3, оптимальной, с точки зрения приведённого дефицита бюджета, долей отчислений в накопительную часть является 1/3.

A Flourish chart

Сценарий 3. Комбинирование двух подходов

График 4 представляет сравнение дефицитов ФСЗН при сценарии, когда пенсионные возраста мужчин и женщин будут приведены к 63 годам, и при сценарии, когда в дополнение к этому будет введен накопительный компонент равный трети отчислений в ФСЗН. Как мы видим, сценарий, предполагающий реформу, действительно резко повышает дефицит ФСЗН в самом начале, зато помогает избежать кризиса 2055 года, а ко второй половине века ФСЗН и вовсе становится профицитным.

A Flourish chart

Возможные пути реформ

Волшебной таблетки от проблем и дефицита пенсионной системы не существует

Поэтому решение проблемы должно будет задействовать сразу несколько инструментов одновременно, охватывая различные сферы, связанные с пенсионной системой. В частности, необходимы будут усилия в следующих направлениях:

➊Повышение пенсионного возраста. Эта непопулярная мера неизбежна, однако учитывая частичное повышение возраста, проведенное в 2017-2022, позволяет в дальнейшем повышать пенсионный возраст только для женщин. При реализации этой политики нужно понимать ее несправедливость в глазах плативших всю жизнь социальные взносы, и соответственно выстраивать коммуникацию.

➋Создание обязательной накопительной системы. Создание обязательного накопительного компонента не требует высокого доверия на старте, однако его прозрачность и независимое качественное управление станет залогом для успеха добровольных пенсионных накоплений. Критически важным также является неприкосновенность фонда и его независимость, закрепленные на законодательном уровне. Кроме того, фонд должен вкладывать в хорошо диверсифицированный портфель, в том числе минимизируя страновые риски, а это значит, что вложения в белорусские активы (особенно государственные облигации) должны быть регуляторно ограничены.

➌ Создание условий для развития добровольной накопительной системы. Добровольный накопительный компонент можно развивать одновременно с обязательным, стимулируя его налоговыми льготами.

➍ Подробный аудит существующей пенсионной системы, в частности особых пенсий. Все особые правила и исключения должны быть пересмотрены, что не означает их автоматической отмены. Система пенсионных преференций должна стать прозрачной и понятной для всех.

➎ Расширение налоговой базы для сохранения распределительного компонента. При этом речь не может идти о повышении взносов, скорее наоборот, стоит рассмотреть возможность их снижения для расширения базы путем борьбы с серыми зарплатами, созданием стимулов для продолжения работы после достижения пенсионного возраста, условий для совмещения родительства и участия на рынке труда.

➏ Поиск источников финансирования переходного дефицита. Ни один из сценариев реформ не решает проблемы дефицита в ближайшие 30 лет. Поиск источников финансирования должен быть многосторонним. Отчасти дефицит может быть профинансирован из бюджета. Другим источником финансирования должно стать сотрудничество с международными организациями, с дальнейшим рефинансированием долга через частные заимствования на международных рынках.

Солидарный компонент позволит выполнить важную социальную роль пенсий, обеспечивающую безбедную старость; а также сохранить справедливость и права тех, кто всю жизнь платил пенсионные взносы в распределительную систему. Оба накопительных компонента, по мере развития, дадут возможность жителям Беларуси делать надежные накопления на старость, параллельно восстанавливая справедливую связь между отчислениями и уровнем жизни на пенсии.

Ознакомьтесь с полной версией проекта «Пенсионная реформа в Беларуси».

Исследование подготовлено в рамках проекта Belarus Beehive, координатор исследовательской и экспертной части проекта — Институт «Палітычная сфера».

Сообщение Пенсионная реформа в Беларуси появились сначала на Банк ідэй.

И, самое главное, экономические реформы должны отражать ценности и стремления беларусов

С учетом имеющихся предпосылок, в будущем Беларусь может стать страной с открытой экономикой, основанной на частном секторе, с динамичным высокотехнологичным предпринимательством и государством, которое инвестирует в людей через образование и здравоохранение и обеспечивает равные возможности для всех, оказывая помощь наиболее уязвимым социальным группам.

Для достижения данной цели группа сформулировала ряд рекомендаций, которыми правительства западных стран и международные организации могут руководствоваться при разработке политики в поддержку экономических преобразований в будущей демократической Беларуси.

Переосмысление роли государства и использование сильных сторон общества

Государство должно сосредоточиться на создании инклюзивных институтов и предоставлении общественных благ. Дальнейшие реформы должны быть сосредоточены на институтах, инфраструктуре и человеческом капитале, например:

➊ Проведение реформ в сфере образования и здравоохранения с упором на установку на развитие, творчество и предпринимательские навыки в образовании, а также на подходы, ориентированные на нужды пациента в здравоохранении, при сохранении инклюзивности этих государственных услуг.

➋ Децентрализация власти, в том числе путем предоставления местным органам власти дополнительных полномочий и большей гибкости в принятии решений о бюджете.

➌ Стимулирование инноваций посредством инвестиций в науку и НИОКР, а также трансфер технологий и инновационную инфраструктуру.

➍ Уделение особого внимания цифровизации (начиная с электронного правительства в качестве пилотного проекта для инициатив частного сектора) и инвестициям в возобновляемые источники энергии. 

➎ Содействие экологическому переходу, развитию устойчивой и циркулярной экономики, что сократит выбросы углерода и поможет беларуским экспортерам в подготовке к нормам европейского рынка в эпоху «Eвропейского зеленого курса».

Либерализация и развитие частного сектора

В последние годы частный сектор в Беларуси динамично развивался, несмотря на высокое бремя нормативно-правового регулирования, недобросовестную конкуренцию и риски уголовного преследования по политическим мотивам. В целях оказания поддержки частному сектору в период реформ власти должны:

➊ Обеспечить честную конкуренцию посредством реструктуризации государственного управления и сектора государственных предприятий: создание равных условий для частного и государственного секторов в области регулирования, закупок и других аспектов будет способствовать повышению конкурентоспособности и росту частного сектора.

➋ Пересмотреть существующие правила и подходы к налоговому администрированию, с тем чтобы минимизировать их негативное влияние на развитие частного сектора: дальнейшая декриминализация мелких экономических правонарушений и реформирование надзорных органов для минимизации проверок и связанных с ними санкций; устранение контроля над ценами и административных рыночных барьеров.

➌ Стабилизировать законодательство, включая положения и нормы налогового законодательства, после проведения необходимых изменений, в частности, реформы налоговой системы и макроэкономической стабилизации.

➍ Обеспечить и содействовать развитию финансовых рынков для предоставления доступа к финансированию для частного сектора: реформирование банковской системы; развитие фондового рынка за счет реструктуризации госпредприятий и введения накопительной пенсионной системы; создание инфраструктуры для развития предпринимательского капитала; и использование возможностей FinTech.

➎ Создать предпринимательскую и стартап-инфраструктуру для поддержки зарождающегося высокотехнологичного бизнеса и роста индивидуального предпринимательства.

➏ Поддерживать интернационализацию и диверсификацию торговли посредством создания механизмов поддержки экспорта для малых и средних предприятий (МСП) с упором на финансирование экспорта, информационные услуги и маркетинговую поддержку. 

➐ Реализовать программу репатриации в Беларусь предприятий, работающих за рубежом, включая льготное кредитование, облегчение доступа к незадействованной недвижимости, находящейся под контролем государства, и финансовую поддержку для возобновления коммерческой деятельности в Беларуси.

Реструктуризация сектора государственных предприятий

Крайне неплатежеспособные госпредприятия следует оценивать не только с точки зрения их текущего состояния, но и с точки зрения их потенциала. Малые и средние госпредприятия, расположенные в крупных городах, могут быть либо приватизированы, либо ликвидированы/объявлены банкротами без промедления и с минимальным антимонопольным надзором — в Беларуси уже есть достаточно крупный частный сектор, который мог бы интегрировать и эффективно использовать полученные активы и рабочую силу. Что касается крупных стратегических предприятий, то существуют объективные основания не торопиться с их приватизацией.

Путь к реструктуризации может начаться как с шагов, предложенных международными организациями, так и с предыдущих предложений правительства, которые так и не были реализованы, в том числе планы по:

➊ Созданию единого государственного органа, отвечающего за управление госпредприятиями и их реструктуризацию.

➋ Оценке и классификации всех госпредприятий с помощью процедур финансового аудита, чтобы оценить их жизнеспособность, и разделить их на три группы: (i) жизнеспособные и финансово стабильные госпредприятия; (ii) госпредприятия, нуждающиеся в финансовой поддержке, но способные стать платежеспособными; и (iii) неплатежеспособные госпредприятия.

➌ Разработке индивидуально адаптированных мер для реструктуризации крупнейших и наиболее значимых госпредприятий.

Создание эффективной системы социальной поддержки

Реформа системы социальной поддержки будет особенно важна для смягчения последствий реструктуризации сектора госпредприятий, которая может включать:

➊ Внедрение страхования от безработицы, что будет способствовать реструктуризации экономики, в частности госпредприятий, и не будет представлять собой чрезмерное вмешательство в гибкость рынка труда; более широкое оказание поддержки при безработице должно сопровождаться расширением активных мер на рынке труда, программами переподготовки и повышения квалификации.

➋ Расширение существующей адресной социальной помощи наиболее уязвимым группам населения за счет увеличения продолжительности выплат и минимального размера пособий; механизмы социальной защиты следует разрабатывать с учетом потребностей уязвимых групп, обращая внимание не только на денежные аспекты бедности, но и на все другие ее аспекты.

➌ Поддержание пенсионной системы, в том числе за счет введения накопительной составляющей. 

➍ Решение демографических проблем посредством: переориентации поддержки родительства с выплаты пособий, поддерживающих длительный отпуск по уходу за ребенком, на поддержку государственных (и частных) учреждений по уходу за детьми и предложения беларуским родителям возможности сочетать рождение ребенка с активным участием на рынке труда; поддержки и продвижения гендерного равенства на рынке труда, в том числе путем принятия антидискриминационного законодательства; внедрения разумной миграционной политики, ориентированной на привлечение диаспоры; снижения мужской смертности за счет разработки расширенного комплекса мер, пропагандирующего здоровый образ жизни.

Макроэкономическая стабилизация

Безотлагательные действия, чтобы гарантировать макроэкономическую стабильность в краткосрочной перспективе, должны быть сосредоточены на следующих трех областях:

➊ Создание независимого центрального банка, отвечающего за макроэкономическую и финансовую стабильность;

➋ Проведение бюджетной политики направленной на поддержку структурных реформ, адресной социальной защиты и консолидацию бюджета; а также

➌ Управление государственным долгом и его стабилизация.

В приведенной ниже диаграмме Ганта продемонстрированы только реформы, фактор времени в которых имеет критически важное значение; другие реформы либо являются долгосрочными, либо могут быть начаты в любое время, независимо от других действий.

А чем может помочь Запад?

Западным странам следует сосредоточиться на политической, финансовой и технической поддержке, а также оказать помощь в образовании, инновациях и цифровизации.

Во время текущего политического кризиса необходимо оказывать помощь беларускому гражданскому обществу, например:

➊ Оказывать поддержку жертвам репрессий, насилия и пыток (возможно, в форме фонда экстренной помощи).

➋ Поддерживать журналистов, пострадавших от репрессий, и финансировать свободные СМИ, находящиеся в изгнании за рубежом.

➌ Оказывать большую финансовую поддержку инициативам гражданского общества из Беларуси.

➍ Поддерживать независимые профсоюзы и забастовочные комитеты в их стараниях по защите прав беларуских рабочих, особенно тех, кто потерял работу и/или пострадал от физического и психологического насилия в результате подавления забастовки.

➎ Создать стипендиальные программы для поддержки студентов, стажеров, выпускников и исследователей из Беларуси.

➏ Поддерживать частные предприятия, которые понесли убытки или закрылись из-за политически мотивированного давления.

➐ Содействовать формированию позитивной повестки дня для будущего Беларуси и поддерживать беларуский народ в его стремлении жить в демократическом государстве с рыночной экономикой.

В период перехода к демократическому режиму международная поддержка существенно поможет в восстановлении экономики, обеспечении соответствующих условий для устойчивого долгосрочного роста и поддержании доверия людей к реформаторам и рыночной экономике. Международная поддержка должна соответствовать следующим принципам:

Значимость — поддержка должна быть всеобъемлющей (с точки зрения масштаба) и существенной с учетом размера экономики Беларуси (в процентах от ВВП) и ее потребностей.

Скорость — поддержка должна быть спланирована и реализована быстро, чтобы как можно лучше подготовиться к разрешению политического кризиса и, следовательно, обеспечить быстрое принятие мер после того, как Беларусь вступит на путь демократических преобразований.

Координация — поддержка должна координироваться между ключевыми игроками, такими как МВФ, Всемирный банк, Международная финансовая корпорация (МФК), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), Европейская комиссия (ЕК), страны-члены ЕС, Великобритания, Швейцария, Норвегия, США и Канада.

Сопричастность — поддержка должна планироваться и осуществляться в тесном сотрудничестве с лидерами беларуского демократического движения.

Транспарентность — обязательство по оказанию поддержки и ее подробности должны быть объявлены публично.

Обусловленность — международная поддержка должна зависеть от определенных условий.

В планах по оказанию международной поддержки должно не только отражаться широкое видение потребностей Беларуси в переходе к демократическому и ответственному управлению, но также определяться ключевые параметры для измерения масштабов и сроков такой поддержки.

Политическая поддержка

Как только Беларусь начнет процесс демократизации, все санкции против нее должны быть сняты

Дальнейшая международная помощь должна оказываться в виде:

➊ Оказания политической поддержки согласованию с МВФ новой программы стабилизации, направленной на нормализацию финансовой и бюджетной ситуации и предоставление беларускому государству возможности выполнить свои основные социальные обязательства.

➋ Использования и расширения инвестиционных и торговых возможностей в Беларуси через организацию инвестиционного форума высокого уровня ЕС-Беларусь, чтобы собрать вместе ключевых европейских инвесторов и позволить стране продемонстрировать возможности свободной, демократической, открытой и ориентированной на реформы Беларуси. Также необходимо приветствовать присоединение к этой инициативе других стран и международных финансовых организаций.

➌ Содействия оказания грантовой поддержки путем проведения встречи доноров ЕС на высоком уровне для мобилизации дополнительных грантовых ресурсов, необходимых для финансирования и мобилизации экспертных знаний и инвестиций для поддержки экономического перехода.

➍ Присоединения к этой инициативе других стран и международных финансовых организаций должно приветствоваться.

➎ Быстрого принятия приоритетов партнерства ЕС с Беларусью и начала переговоров по новому рамочному соглашению с обширной экономической составляющей, учитывающим особенности страны.

➏ Содействия вступлению Беларуси в ВТО.

➐ Пересмотра многочисленных торговых ограничений ЕС на беларуские товары и услуги. Разработки и подписания Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве или Соглашения об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли между ЕС и Беларусью, что также должно быть в согласии с ее членством в Евразийском экономическом союзе. В частности, еще до разрешения политического кризиса ЕС может в одностороннем порядке либерализовать торговлю услугами с Беларусью. 

➑ Содействия в обеспечении бесперебойного энергоснабжения за счет краткосрочных поставок энергоресурсов и долгосрочных инвестиций в инфраструктуру.

Финансовая поддержка

Международная финансовая помощь может принимать форму:

➊ Антикризисного фонда, сформированного из средств международных финансовых организаций и демократических стран, для стабилизации и восстановления экономики в переходный период, после свободных демократических выборов. Эти ресурсы должны поддерживать, среди прочего, политику социальной защиты, реструктуризацию госпредприятий и программы переподготовки, а также предоставлять возможности для смягчения налогового бремени для частных предприятий (в основном МСП). 

➋ Займов, грантов и гарантий от международных финансовых организаций и стран для поддержки развития частного бизнеса. 

➌ Рефинансирования государственного долга по более низкой процентной ставке и на более длительные периоды для снижения долговой нагрузки на бюджет и высвобождения значительных средств. Для достижения этой цели во время переходного периода или сразу после выбора демократического правительства необходимо провести собрание кредиторов на высоком уровне с участием МВФ, Всемирного банка, ЕС, Великобритании, США, Канады и других стран.

Техническая помощь

Усилия по оказанию технической помощи должны включать:

➊ Подготовку конкретной технической помощи для секторальных и регуляторных реформ с участием Всемирного банка, ОЭСР, ЕБРР, ЕИБ и ЕК.

➋ Расширение инициатив ЕС в области политики Восточного партнерства для Беларуси, таких как EU4Business, EU4Energy, EU4Digital и EU4Environment.

➌ Инициирование создания проектов с международным финансированием с целью улучшения делового климата и поддержки экономической диверсификации страны.

Образование, инновации и цифровизация

Также необходимо создать учебные программы по гражданскому образованию, бизнес-образованию, изучению иностранных языков и коммуникативных навыков.

При поддержке ЕС, такой как инициатива Startup Europe, развитие цифровых краудфандинговых и сетевых платформ с акцентом на беларуский и другие восточноевропейские рынки может способствовать созданию инновационных стартапов и расширению существующих малых и средних предприятий.

Масштабы и сроки международной поддержки будущих экономических преобразований могут зависеть от многих внутренних и внешних факторов и должны быть адаптированы к ним

Устойчивая финансовая помощь и иные формы поддержки могут потребоваться, чтобы избежать отката реформ и противодействовать приходу к власти популистов. Однако это не означает, что помощь должна быть направлена сразу на все реформы. Это также не означает, что процесс реформ в Беларуси остановится без такой помощи. Напротив, это означает, что приверженность поддержанию Беларуси со стороны международного сообщества должна быть сохранена в трудные времена и нацелена на конкретные острые проблемы, чтобы страна могла двигаться вперед.

Ознакомьтесь с полной версией проекта «Какие реформы нужны Беларуси и чем может помочь Запад?»

Сообщение Какие экономические реформы нужны Беларуси и чем может помочь Запад? появились сначала на Банк ідэй.